释放地方规划的活力与动力

 

综合开发研究院金融中心副主任、博士  刘国宏

 

当前,全国各个政府层级的五年规划编制已如火如荼。在越来越多的加强顶层设计之呼声中,我们则呼吁不要忽视地方的首创精神,最大限度地释放地方规划的活力与动力,让五年规划真正成为一种自上而下、自下而上的国家建制性力量。

一、五年规划存在的突出问题

根据我们承担各级政府、尤其是地方政府所委托的规划编制项目案例,这里有四个问题引起了我们的关注和探讨。

一是产业规划的政府越位问题。在过去的五年规划实践中,地方规划纷纷效仿国家规划产业内容,这就造成了各级政府规划导向叠加效应与产业政策叠加效应,进而导致企业的非理性投资行为和非常严重的产能过剩。本应作为市场竞争主体的企业,所追求的已不是市场空间和市场利润,而是各级政府给地、给钱的叠加补贴收益。产业规划政府越位在一定程度上造成了市场机制失效,影响了产业正常发展,上一个五年规划期间的光伏产业从膨胀到倾覆就是一例。

二是空间规划的政府缺位问题。在空间规划编制体系中,看似庞大严密的发改部门主导的主体功能区规划体系、建设部门主导的城乡规划体系、国土部门主导的国土规划体系,普遍缺乏规划体系对接、有效指标约束以及深入的公共参与,使得国内各类的开发区、高新区、新区新城依然遍地开花、大干快上,更重要的是,空间规划不衔接、不明晰、非法定等因素使愈演愈烈的钉子户天价拆迁等邻避效应无法得以有效处理,雾霾深重、污染泛滥等公地悲剧在过去五年不断恶性爆发。

三是地方之间的规划博弈问题。在我们近年来开展的大量规划案例中,我们越来越感受到,地方规划以口号落实口号、以规划落实规划的现象有愈演愈烈的趋势,地方规划目标定位盲目追求“高大上”以及规划之间发展产业相互攀比,在产业统计、文字表述上花样百出。例如,国家提出了要发展战略性新兴产业,但并没有严格统计标准,于是乎,各地就可以在自设统计口径的基础上,尽量拔高战新产业发展目标,尽力把存量产业规划成战新产业等,以此博得与同类城市的规划领先优势。

四是地方官员任期制和规划期限的不匹配问题。一般地方主要官员任期是三年,而地方官员的三年任期与五年规划期限又往往是错配的,这就容易导致一些地方政府的短期行为,愿意在规划中安排即可见效的快变量项目,而忽视教育、医疗等慢变量项目。并且一届政府上台往往要选择要另搞一套规划、另起炉灶,以此来显示此届政府的施政理念和施政成绩。


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