中国信用担保行业发展历程的简要回顾
1993年，我国第一家专业信用担保公司——中国经济技术投资担保公司由国务院批准成立。截至目前，这仍是中国唯一一家经国务院批准主要从事信用担保业务、兼营投资等业务的全国性非银行金融机构。1994年12月，深圳高新技术投资担保有限公司原名深圳市高新技术产业投资服务有限公司成立，开辟地方政府设立贷款担保公司之先河。
1999年，原国家经贸委发布《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》，明确规定各类中小企业信用担保机构的业务范围和业务模式，设计了中小企业信用担保体系的架构。在这个设计中，中小企业信用担保的操作主体是政府及政府下属的企事业单位，其资金主要来源于财政预算编列的资金、土地使用权和其他经营性及非经营性国有不动产；从事中小企业担保业务的商业担保机构和企业互助担保机构主要作为中小企业信用担保体系的补充存在。为了防范风险，该指导意见规定担保资金与担保贷款的放大比例一般在10倍以内。同时要求省市设立中小企业信用担保监管委员会对辖区内中小企业担保、再担保业务和机构包括企业互助担保机构和商业性担保机构实施监管。
2001年，原国家经贸委发布《关于建立全国中小企业信用担保体系有关问题的通知》，将试点范围扩大至全国。在各级政府的大力推动下，信用担保机构的数量和资本规模均在不断增长，担保贷款数量迅速扩张。
目前我国信用担保行业的特点主要是：
第一，从信用担保的业务领域看，尽管担保品种不断增加，但贷款信用担保仍是主要担保品种。2013年末在保余额2.57万亿元，其中融资性担保在保余额2.22万亿元，占比86.4%。根据笔者的调研结果，这些融资性担保几乎均为短期流动性贷款担保。
第二，商业性担保成为主流。尽管信用担保体系设计的初衷是提供不以营利为目标的政策性金融服务，但在发展过程中，财政资源的有限性以及行业起步阶段相应运作和补偿机制并不完善。为弥补担保资金不足，各级政府开始引入民间资本，后期也有一些外资进入担保领域。在这种情况下，商业性担保很快占据主导地位。2002年对担保机构的调查表明，政府出资在中国担保机构出资总额中的比例占70%，民间投资占30%，基本上是“政府为主，民间为辅”。但到2004年底，民间出资的比例已经占到总数的50%。2012年，全国8590家融资性担保法人机构中，国有控股1907家，占比仅为22.2%。
第三，各级政府对信用担保机构给予了大量支持。在中央出台各项政策的引导下，各地纷纷安排专项资金，对融资性担保公司给予风险补偿，支持担保机构稳健经营。这些优惠政策经过不断延续和拓展，目前已经形成从业务补助、增量业务奖励、资本投入、代偿损失补偿等多个方面为担保机构提供支撑的政策体系。
我国信用担保行业存在的问题
（一）缺少可持续商业模式
在现有制度设计中，政府为担保机构给出了贷款利率50%的收费空间。银行贷款利率一般为7%至10%左右，担保公司对企业收取的费率为3%至5%政府出资的担保公司费率要比商业性公司低1至2个百分点），由于承担了几乎全部信贷风险，这个费率无法保证融资性担保公司的可持续经营。在信贷风险暴露时，担保公司很难承受代偿压力。往往一笔代偿出现，就会吃掉几十笔业务的利润。另一方面，政府严格限制担保公司的经营范围，又导致担保公司缺少其他盈利渠道。2011年至2013年，担保费收入占担保行业总资产的比重只有3%至4%。尽管高出银行业1个百分点左右，但其承受的风险却远远大于银行。在扣除代偿以后，收入占比分别只有2.85%、1.36%和1.48%。笔者在调查中发现，有的担保公司甚至并未出现代偿也仍然亏损，因为微薄的收入难以覆盖经营成本和提取风险准备。在建立担保体系之初的制度设计中，本来是设想通过建立再担保机制来化解风险的，但这一理想设计在实践中屡屡碰壁。由于缺乏中央层面的再担保机制，加上再担保机制自身同样缺乏可持续性，各省再担保机制或者迟迟没有设立，或者设立之后并未有效发挥作用。
正是由于信用担保行业存在先天缺陷，各级政府只能不断通过各种优惠政策加以扶持。但一者这些扶持政策大多为政府出资的担保公司和规模较大的担保公司享有，中小民营担保公司很难得到政策支持；二者扶持政策的支持力度也十分有限。在这种情况下，必然出现担保公司的行为异化。
（二）商业性担保公司大大增加了中小企业的融资成本
3%至5%的担保费率对商业性融资担保公司来说收费偏低，不足以覆盖风险；但对本来就实力薄弱的中小企业来说已经不堪重负。为规避风险，融资性担保公司通常还会提出反担保要求，并要求贷款客户缴纳保证金和风险准备金，更加重了企业负担。从利益机制上看，由于担保费率与贷款利率联动，贷款利率越高担保费收入越多，所以担保公司并无帮助企业降低贷款成本的动力。
（三）缺少有效监管机制，导致违规行为盛行
近两年连续出现的担保公司资金链断裂、老板“跑路”事件，凸显监管薄弱问题。在中央政府层面，由于融资性担保公司从事的是促使银行和企业达成交易的业务而不属于金融机构序列尽管承担了几乎全部交易风险，因而未纳入金融监管体系。除了2009年设置的“融资性担保业务监管部际联席会议办公室”以外，并没有一个部门专门行使监管责任。该联席会议又是个松散组织，且工作内容侧重于风险防控。在地方政府，融资性担保公司的审批权和监管权在省级政府。目前各省的做法极不统一，有的由工信委或经信委分管，有的由金融办负责，还有的是财政部门分管。无论是准入标准、日常监督的内容和宽严程度，各省都存在很大差异。由于缺少监管能力省级政府部门大多由某个处的一人至两人负责，而一个省内担保公司的数量动辄数百家，很多分管部门往往采取了层层分担监管责任的办法，但事实上县市政府的监管能力比省级政府部门更弱。
2000年至2009年期间，信用担保行业出现爆发式增长，运营不规范、业务方向扭曲、内控机制欠缺、挪用客户保证金等问题逐渐积累和暴露。在这种情况下，中央政府有关部门对融资性担保公司开展了规范化整顿。通过提升和规范融资性担保行业的准入门槛，一批相对较为规范的融资性担保机构取得经营许可证，一定程度上净化了行业环境。2011年下半年以后，受宏观经济增速下行、企业经营环境恶化等因素影响，信用担保行业的风险集中爆发。在部分省、市，担保公司纷纷停业或倒闭，成为新的社会不稳定因素。同时在经济结构调整过程中，一些担保公司为求得生存，行为更加走样。在部分地区，担保行业的逐利性已经到了病态的程度。特别在2011年清理整顿融资性担保公司以后，对大量未能获得融资性担保公司牌照的担保公司并未加以处置，也未就其担保行为及时加以规范，导致一些地区非融资性担保公司数量激增、业务更加混乱，行为更加无序。
关于融资性担保行业发展的思考与建议
（一）解决信用担保领域问题需要改变思路
信用担保行业的问题由来已久。在信用担保体系设立之初，设计者的思路本来是将信用担保机构作为政策性金融的组成部分及其补充存在的。从中国担保行业的起源和发展历程来看，填补高新科技企业融资缺口是政府推出专业性担保企业的初衷。此后，随着社会结构调整，中小企业发展中的融资瓶颈问题日益显现。为弥补中小企业信贷的“市场失灵”，设立专业担保机构、通过外部担保和信用增级，促使商业性金融机构向其不能提供足够资金的行业和地区提供融资服务，使新兴弱势产业和正外部性较强产业等特殊产业获得必要的信贷份额，就成为政府的政策方向。在《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》中，无论是担保资金筹集、担保体系架构，还是担保对象设定、担保行为监管等方面，无不体现了上述意图。但是在上世纪90年代，受我国财政实力、国有资本管理制度等因素的限制，信用担保体系越来越走向商业化方向。而我国金融市场的严格管制和金融监管能力的不足，则加快了信用担保体系的商业化速度。
面对前述信用担保机构收入和风险严重不对称、缺乏可持续商业模式的问题，过去的解决思路是：政府通过各项扶持政策如资本注入、风险补偿和考核奖励等，提升信用担保公司的盈利水平，帮助其分担风险。同时通过审慎性措施包括提足风险准备来防范可能的代偿风险。实践证明，这种做法效果并不理想。2013年，融资性担保公司的放大倍数仅为2.3倍，前三年则为2.1倍，远未达到当初的设计目标。表明融资性担保公司即便得到了政府支持，对银行资金的引导作用仍相当有限，担保体系的效率不高。相比之下，国外担保机构的放大倍数要高得多。例如韩国信用担保基金的放大倍数是20倍，而美国和日本则分别达到50倍和60倍。
从国际经验看，信用担保机制通常由政府设立而不采用商业性担保机制。因为政府信用远高于商业性担保公司，以政府为主设立的信用担保机制不仅可以与银行共担风险，还可以降低企业融资成本。笔者认为，未来政府介入信用担保领域的思路和方式应有根本性的改变。如果继续用优惠政策对存在先天缺陷的担保体系进行修修补补，不仅效果不佳，也很难控制金融风险。
（二）重构国家层面的信用担保框架，引导省市政府尽快建立政府主导的信用担保机制
重构国家信用担保框架的核心，是使信用担保回归政策性使命。将有限的财政资金集中起来，设立不以营利为目的的信用担保机制。具体做法是：
第一，集中目前分散在各个职能部门的发展资金，建立中小企业信用担保基金和农业信用担保基金。担保基金主要由三部分资金构成：一是财政资金，二是银行捐助资金，三是企业和行业协会捐赠资金。由于公司制的运作成本较高，今后应避免继续设立公司制的信用担保机构。
第二，中央政府组建的基金主要作为“母基金”，起到引导省市政府建立和完善担保基金机制的作用，地方信用担保基金则与商业银行建立合作关系，负责具体的承保工作。
第三，由于信用担保基金的风险识别能力和风险管理能力并不高于银行，同时审批活动会增加成本和时间，因此不应设置信用担保的前置审批环节，而是通过建立风险分担机制来约束可能出现的银行道德风险。担保流程为：企业向银行申请贷款，银行自主审核和决定放贷与否，在需要担保的情况下向担保基金提交担保申请材料，担保基金仅事后核验申请材料的合规性而不再单独组织对企业的审核。
第四，为使信用担保机制不被滥用，需要谨慎进行制度设计。一是要设计合理的承保工作流程、承保对象范围和承保条件。二是要建立风险分担机制，通过招标选择合作银行，并与合作银行事先约定风险分担比例。三是基于权利义务对等的原则，既然担保基金分担了银行风险，就有权要求银行对担保贷款采用较低的利率或设置贷款利率上限。四是担保基金应定期审查或委托审计部门审计银行提交材料的真实性，对违反合作约定的银行采取惩罚措施直至令其退出合作机制。
第五，信用担保基金作为非营利性组织应享受免税待遇，应有健全的治理结构并定期向社会公布担保绩效。鉴于担保基金并不直接从事被担保企业的审核工作，其内部组织结构应尽可能扁平化。
第六，按照“收支平衡、略有盈余”的方针，参照企业信用等级制定收费标准。根据台湾经验，担保费率大约在0.35%至1.4%之间。
（三）通过改革和创新促使现有商业性担保体系化解风险，实现可持续发展
处理现有商业性担保体系的总体思路是加强监管、控制风险、市场化运作、整合转型。具体来看，一是要在现有七部委《融资性担保公司管理暂行办法》的基础上出台监管细则或行业规范，同时明确未经申请批准的公司，一律不允许在工商注册时使用“担保”字样；二是逐步减少对融资性担保公司的政策支持，到期的财税支持政策不再延续。同时应适度放开对资本金使用上的管制，使其在不违反规则的前提下有效利用资金，提高收益率；三是应鼓励现有融资性担保公司通过兼并重组提升能力和转型发展。未来融资性担保公司的发展方向，可以是资产管理公司、信贷服务公司、金融公司等；四是及时清理“僵尸”公司。目前在有些地方，不少融资性担保公司注册后长期不做担保业务，也不向监管部门提交报表。这种公司有很多实际上在从事民间放贷，只是将担保公司作为掩盖的外衣而已。对此应定期清理，使其尽早退出担保行业。
（作者单位：国务院发展研究中心金融研究所）
