由中国人民银行会同有关单位提出的国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行这三大政策性银行改革实施总体方案，日前已获国务院批准。批复的方案确立了中国政策性银行改革和运营的基本框架和思路，而改革中的关键点，如机构的定位、政策性和自营性业务的划分以及资本金约束指标等也一一浮出水面。

　　警惕　防范两类业务风险相互传导

　　为了将商业性金融和政策性金融区别开来，借鉴成熟国家的经验，我国于1994年组建了三家政策性银行。政策性银行在中国已经经历了逾20年的发展历程，三家银行最初的定位都是单纯做政策性业务，不过，在多年的发展历程中，三家银行都不同程度地涉足了自营性业务。此次国务院批复的方案要求，三家银行要进一步厘清自营性业务和政策性业务的边界，防止风险相互传递。

　　批复文件显示，中国进出口银行要“坚持以政策性业务为主体，合理界定业务范围，明确风险补偿机制”；农发行要“通过对政策性业务和自营性业务实施分账管理、分类核算，明确责任和风险补偿机制”。

　　据《经济参考报》记者了解，具体而言，对于进出口银行而言，厘清政策性业务和自营性业务的边界是当务之急，而对于自营性业务和政策性业务界定相对明晰的农发行，改革方案则对其新增的自营性业务和政策性业务之间的比例提出了明确要求。

　　另据媒体报道，农发行实行分账管理，商业性业务比例和政策性业务比例为三七分，即商业性业务占信贷总规模的30%，政策性业务占70%。

　　一位在农发行工作多年的人士向《经济参考报》记者介绍，在银行建立初期，其业务全部是收购粮棉油储备这样的政策性业务，不过在2004年之后，为了扩大自身较小的业务量，农发行陆续向监管部门申请开展了一些新业务。“这些业务包括基础设施建设贷款、农业科技贷款、农业产业化和农村企业贷款等，不过，这部分业务的风险是银行自担的。”该人士表示，由于前几年其自营商业性业务不良率抬升，其业务发展速度在近两年也有所放缓。

　　“外界也担心如果自营性和政策性两块业务不能完全分开，风险可能会相互传递，比如把有盈利的都算作自营性业务，而亏损的业务都算作政策性业务，由财政承担风险。”他说。不过他也表示，两者在贷款科目上分开比较容易，但是在成本核算上彻底分账并不容易，因为吸收资金的来源和相关经办人员是不能“被分开”的，因此，落实政策还有很多工作要做。

　　方向　不同业务资本金管理将有差异

　　政策性银行未来将接受更为严格的资本金监管要求。此次批复方案对国开行提出“合理补充资本金，强化资本约束机制”的要求，对进出口银行提出“提升资本实力，建立资本充足率约束机制”的要求，对农发行提出“确立以资本充足率为核心的约束机制”的要求。

　　可以查询到的官方数据显示，截至2013年末，国开行的资本充足率水平达11%以上。不过，进出口银行和农发行在其2013年年报中并未披露其资本充足率水平。一位业内人士对记者表示，以农发行为例，自1994年国家出资200亿元成立农发行以来，此后其再未通过任何渠道补充过资本，可是其资产规模已经成倍扩张，因此，由此测算，其资本充足率水平应该是很低的。“对于政策性银行是否要接受资本监管一直存在争议，之前在监管上一直使用的是信贷规模控制的方式。”该人士说。

　　对外经贸大学教授丁志杰表示，三家政策性银行除了政策性业务之外都有自营性业务，有一些和政策性业务关系不大，也面临着和商业性银行一样的风险，对政策性银行资本充足进行监管十分必要，这是保障经营安全、防范金融风险的重要手段。

　　业内专家也表示，未来，补充资本的渠道可能会集中在利润留存和财政出资等渠道。一位银行业分析师表示，政策性银行资本充足率达标应该不存在技术难题，政策性银行目前的资产状况比起上一轮改革前的国有四大银行要好很多。

　　另据记者了解，三大银行的资本充足率将统一按照10.5%的标准实施，而未来若银行达到系统性重要银行的水平，则有可能参照商业银行目前的监管指标，将资本充足率标准要求进一步提升1个百分点，达到11.5%的水平。

　　“表面上看，该资本充足率水平和商业银行是一致的，但是在内部具体的计算和处理上还是和商业银行会有所不同，在具体操作上将体现政策性业务和自营性业务的差异性，也就是说，因为政策性业务有财政资金兜底，因此，在计算和其相关的风险资产时，权重就会相对较低。”丁志杰说。

　　效用　助推稳增长调结构

　　业内人士分析指出，当前，我国经济下行压力增大。为了尽快适应经济新常态，国家推出了一系列具有重大战略意义的发展项目，包括加大结构性改革力度，加快实施创新驱动发展战略，建设“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带以及新型城镇化等重要战略。实际上，想要顺利推动这些项目的实施，开发性金融和政策性金融无疑是其中的先导性力量，可以起到撬动社会资本的牵引作用。因此，在这个时期划定政策性银行改革框架，意义巨大。

　　另外，值得注意的是，在过去21年的发展历程中，三家政策性银行在借鉴国际经验的同时，也探索出了具有自身特色的发展路径。而此次改革方案则进一步肯定这方面的实践，并进一步明确了商业性金融机构、开发性金融机构和政策性金融机构之间的差异性。

　　“学术界一般认为开发性金融是政策性金融的一种，只是业务领域和方式有差别，不过在这些年的实践中，尽管在边界上仍存在模糊地带，但开发性金融和政策性金融还是形成了一些差别。改革方案中差异化定位的提出正是基于现实做出的调整和改变。”丁志杰表示。他说，开发性金融和政策性金融的区别之一在于财政是否兜底。或者说，对于政策性银行的政策性业务，国家财政是要补贴的。

　　国家开发银行董事长胡怀邦在接受记者采访时表示，开发性金融机构具有准政府性质，主要特征是服务国家战略、依托国家信用支持、市场运作、保本微利。他说，与传统政策性金融相比而言，开发性金融是传统政策性金融的深化与发展。如在资金运作上，传统政策性金融着眼于社会效益，不追求自身业绩，依靠政府预算和补贴支持；开发性金融要求资金回流和安全，按市场原理和市场化原则运作，强调支持发展与防范风险并重，注重资产质量和整体财务可持续，提高了机构可持续发展的能力。在项目开发上，传统政策性金融按行政指令配置资源，依靠补贴进行运作；开发性金融除少量国家指令项目外，绝大部分项目由开发性金融机构根据国家战略政策导向面向市场自主开发，体现了国家战略金融运作。

　　丁志杰也表示，开发性金融比一般政策性银行投资周期更长，能承担的风险更高。国开行在这方面已经积累了丰富经验，希望其能在配合未来“一带一路”等国家建设发展战略上起到更多积极作用。（记者 张莫）