住房是中国城市当前和今后要面对的最大民生问题之一，住房保障已经演化成了中国政府的重要公共责任。昨日，综合开发研究院产业经济研究中心主任研究员龙隆，接受深圳商报前沿观察记者专访时建议，深圳应该把住房制度改革列为建立和完善城市公共服务体系的战略突破口，率先启动城市住房制度的系统方案设计与试点安排。
龙隆特别指出，打压房价和限制购买并不能解决住房问题，住房保障的关键不是数量保障，而是公正和公平的保障。他建议取消一切形式、对一切人的产权式分房，这是中国新住房制度的基本原则。由政府安排的任何形式的产权分房，也叫福利分房，实质上是一种变形的财富分配，实践已经证明它不仅解决不了广大中低收入阶层的住房问题，而且成了一种制度之累，衍生腐败，已经难以为继。
住房保障的关键在于“分清责任，公正公平”，而不公平来自一种错误的产权式分房的设计与做法。新的改革思路应该是取消一切形式、对一切人的产权式分房或变相分配。因此建议取消一切形式的廉租房，而代之以设立廉租户制度。
1 时空挤压型的城市化 衍生出了中国式住房问题
“设计城市的住房制度，首先需要对中国城市化的阶段特征有一个清醒的认识。”龙隆指出，过去的30年，中国城市化是由市场推动的，市场化是这个阶段的基本特征，城市的公共治理和公共服务在此期间被忽视，环境问题和社会矛盾愈积愈重，已经扭曲和制约了城市的社会与经济发展。因此，建构和发展出一套符合中国实际的公共制度是中国城市化的主要目标，公共化与市场化兼容是中国城市化进程的新特征。
龙隆解释说，一般意义上，城市化和工业化是同一件事情，工业化与城市化的指标可以互为表征。如果把城市化率10%以上作为工业化启动的时点，20%以上作为工业化加速的时点，中国的这两个时点分别在建国初期和改革开放初期。具体而言，中国1952年的城市化率与西欧1820年的水平相当，1980年中国的城市化率与英国1820年的水平相当，2014年我们的城市化率也还略低于英国1890年的水平。“由此可以看出，中国的城市化启动比欧美发达国家晚了一百多年，现在也还处于工业化城市化加速扩展的进程中。”
龙隆重点指出， 改革开放30多年时间，中国的城市化迅速启动。加速时期的中国城市化呈现出四个主要特征：
首先是时空压缩。以城市化率20%为基准，1980年为时间边界，世界城市化可以抽象为两个时空进程：一个是西方主导的进程。从1820年到1980年，时间160年，空间从24万平方公里扩展到了3700万平方公里，人口从约2000万增加到了约14亿，是一个逐渐传导和扩散的时空过程。
另一个则是在中国大陆上发生的进程。从1980年到2014年，34年的时间，960万平方公里的空间。与前者相比，我们的时间和空间分别压缩了5.3倍和3.9倍，城镇人口却从1.9亿增加到约7.5亿，城镇人口率迅速提高至54.7%。像一个发生在高度浓缩高倍压力的反应釜中的进程，催化出了许多未曾料及的问题和矛盾。
第二个特征是空间扭曲。中国城市化的加速过程很明显的特征是，城镇人口向沿海城市和省会城市聚集，总体上表现出一种趋向大城市、趋向大城市圈、趋向沿海大城市圈的聚集格局。而许多小城镇、尤其中西部地区的小城镇，面对的是聚落空心化的状况。
第三，户籍制度和土地国有化是中国城市化进程中两项独特的制度。
中国的户籍制度是农业中国、计划经济和阶级斗争三种控制需要的时代产物，现在依然存在。从土地开发的视角看，中国的城市化是商业利益驱动、政府主导的过程。地价越高，卖地越多，预算外收入就越多，城市建设可投入的资金就越多，就越有利于提升城市土地开发的档次，推动地价再一步上涨。这是一个地方政府喜欢，而且深陷其中的土地开发循环，但诱发了大量的社会矛盾与群体事件。
另外，还有个不得不提的特征是——“内部人”的城市化。
内部人的城市化是一种以身份标记，是一种享受公共品供给和服务的制度安排。户籍是城市最基本的内部人标记，我国绝大多数城市的住房保障、教育保障、医疗保障等公共品的配给都跟户籍有关系。体制则是一种上了台阶的内部人标记，体制内还有多种的层级。享受什么档次、何种级别的公共品取决于你在哪一个圈内，哪一层级内。中国的公共政策都是由内部人来制定的。 按照人性假设，中国的公共政策也就内含了内部人利益最大化的取向，中国城市化发展的事实逻辑也确实如此。于是，发育出了一个在中国带有普遍性的行为取向：多数中国人、尤其是年轻一代的高等院校毕业生，都想挤入“体制内”，成为内部的人。
龙隆说，“这样的四个特征，前两项是时空性质，后两项是制度条件，中国特有并唯有，集成在了过去30多年的城市化加速过程中。它发展出了世界史上没有过的经济建设成就，但也衍生出了一系列中国式的结构矛盾和制度问题，一些正在深化，一些则已经开始恶变，房价和住房问题就在其中。”
龙隆形象地表述说，“想象一下，年均2000多万人口从乡村走向城市，从小城镇涌向大城市，从中西部内陆地区涌向东部沿海地区，持续了30多年，势头至今不减，这是迄今为止人类史上最为磅礴宏阔的迁居易业过程。注意，不是迁徙，而是迁居，是一种改变自己和家人命运的就业迁移，一个空前巨大且繁杂无比的居住问题也就随之而来，也就主要集中在省会以上城市，中东部地区大都市，“北上广深”最为积重。中国人讲究“安居乐业”，居不安则心不定，心不定则易躁生事。”
2 分配不公是中国住房保障的症结
房价曾经是中国最热点的问题，现在也还是最热点的问题之一。前些年大家普遍认为房价的高涨不跌导致百姓们买不起房，租不起房，因而“无以安心，无依乐业”，是最纠结最焦虑的民生问题。
我们现在看到的房价是什么？是那种由需求与供给决定的商品价格吗？
“显然不是。”龙隆一针见血地说，以当今的住房需求属性来分析，在当代经济境域中，住房对应了三种需求：一是基本的居住需求，二是改善性的居住需求，三是投资性的需求。一般的市场条件下，前两种的需求与供给是可以形成均衡价格的，房价的涨落不会离谱。中国城市房价的高涨，是被第三种需求——投资需求推动的，房价在这个时候已经不是商品价格，而是投资品的价格。一个东西只要成了投资品，购买的决策就取决于价格预期，买涨卖跌，为涨而买。
龙隆表示，当房价上涨的预期不断被证实，不断被拉高后，住房是最安全的投资品就成了全民共识，居住的需求也就“被”融入了投资需求中。前些年，江湖上有一句话，叫做“买房的都赚了，买股的都赔了”。在赚钱效应的示范下，在金融工具（按揭、再按揭、N次连环按揭）的助力下，城市住房的需求总量被放大了，被超前巨量地放大了。如果说中国的民间财富是二八分布，即20%的人拥有80%的财富，中国的楼市也就可以概括为一个“由20%的投资需求驱动房价，80%的人竞相跟随追逐”的市场。
为稳定房价，中央和各地政府曾出台了一系列政策，目标直指打压投资需求。龙隆分析提出，假定政策见效，最好的预期就是破除人们心中的房价上涨预期，房地产市场的需求与供给曲线回到正常形态。如果目标是防范房地产泡沫、控制金融风险，那积极意义是相当大的，房地产对中国经济的带动、对城市政府投融资平台的支撑、对金融系统的安全非常重要；如果打压房价的目标是为了让老百姓买得起房，那就难免不靠谱。
龙隆解释说，企图通过打压房价来解决城市居民的住房难题是不可行的。从国际经验来看，迄今为止，世界上还没有一个国家用打压或控制房价的方式普遍解决了城市居民的住房问题。就深圳的实际而言，常住人口超过千万，房价居全国最高之列，建设用地不足，商品房需求是全国性兼国际性的，是居住性（包括多处居所）兼投资性的。在“北上广深”四个一线城市中，深圳面积最小、人口密度却是最大的。简单地说，深圳的商品房价很难打压下来，打压下来了会激发出更大的投资性购买需求。而且，一河之隔的香港还有2到3倍的更高房价在示范着、引导着。客观上，香港的需求对深圳的房价一直有着强劲的支撑和助推。深圳的房价即便在现价的基础上跌了一半，从居住需求的角度看，月平均收入在1万元左右的工薪家庭也是不敢轻易问津的，“北上广”的情况也大体差不多。
龙隆指出，大家可能并没有注意到的一个重要事实是，商品房其实并不是我国城市居民的主要住房资源。从2000年到2013年，全国总共修建竣工的住宅面积约217亿平方米，其中商品房为69亿平方米，占比不过32%，这是从供给的角度看。从需求的角度看，根据“六普”的抽样调查资料，全国城市自有商品房住户比例31%，各种形式的公有住房产权购买住户加上自建房住户比例达到了33%。北京城区的商品房住户占比不过23.7%，广东全省城市23.6%，与北京差不多，上海高一些，约37%。深圳2007年的住房存量状况是，商品房34%，政府及企事业单位分配的住房19%，村民自建房达46%。这一组数据可以清楚地看出，在高速城市化的时代，市场化的资源配置方式对中国城市居民住房的影响比我们想象的、感觉的弱了很多。很清楚，城市住房保障的症结在于资源配置的扭曲，大量的土地、大量的房源并没有经过公开的市场就完成了财富的配置。可是，我们的政府部门，还有不少所谓权威学者，却一直在把打压房价当作“居有其屋”的政策靶标。
龙隆笑着说，现在情况又发生了变化，要保房价了，可能会出台一系列的对应政策。全球经济步入了严寒期，中国经济的增速也在下调，房价下跌的预期一旦形成并持续下去，土地就会卖不掉，长期依赖土地财政的城市政府就会面临很大的麻烦。在这个时刻，我们大概才会理性地辨识房地产业及房价的中国特色及中国价值吧！
那么，中国的住房问题有何解决之道？
纵观全球，住房问题不仅是中国城市化的一大难题，也是各国城市化的大难题。中国没有西方主导的城市化那样一个舒缓的时间过程，那样宽阔的演化空间，不可能把影子般伴随城市化的诸多麻烦问题从容不迫地消弭在历史进程中。中国的社会制度和人文价值也不可能容忍像拉美、印度式的贫民窟在城市里蔓延生长。为此，中国政府给出的解决方案是把住房保障列为国家的公共责任。“这是一个具有制度转型意义的公共政策选择，但存在一些问题”。龙隆深入研究后发现，在住房保障制度中，中央和地方政府过去把重点放在了数量的供给保障上，十二五期间规划建设3600万套保障房，以缓解住房矛盾。简单数量的供给解决不了中国城市的住房保障问题，分配的不公平、不公正才是症结所在。
3 建议：深圳的住房结构为“公租房+商租房+商品房”
中国式的住房制度既要保障“保障房”供给的“公平正义，简洁透明，平稳有效”，使得大多数在地就业、勤恳劳动、不论户籍的公民，都可以选择和享受可承担的住房，同时，又要保障商品房的市场可以健康发展。
龙隆说，已经看到国家有关部门发布了一些新的改进政策要点，比如把“廉租房和公租房并轨运行”，是一个很好的进步。还提出了推动“共建房”的试点，这也是一个值得的尝试。但是，都还不彻底，没有把救济与保障厘清，没有把物权和财富的关系撇开。龙隆笑着说，前些日子CDI几个同事同一位睿智的前辈座谈时讲到了这个问题，前辈的观点是，“应该把公共责任分清楚，救济和保障分清楚，政府作用与市场作用分清楚。要真正做到桥归桥，路归路”。
龙隆认为，深圳是中国最有创业活力和创新精神的城市，深圳应该为已在地的、新来的、打算来的创业团队、创新群体和广大诚实的劳动者们提供一个“可预期改善”的居住环境，这是深圳的城市社会进步和经济发展的内在要求。中国商业化的房地产就是发端于深圳上世纪80年代的改革创新，深圳现在是中国城市中财政最健康、对土地基金依赖最小的城市，有条件率先发动城市住房制度的改革和创新。他提出了如下住房制度的框架设想：
一、深圳住房制度的设计理念：为愿意在这个城市诚实工作、勤奋创业的所有公民提供“可以安居”的感觉和“可能改善”的预期。在人本意义上，城市就是给人走向新生活、获得新发展的希望。让人有希望的城市才是有希望的城市。
二、取消一切形式、对一切人的产权式分房，包括公务员住房、经济适用房、安居房、单位集资建房等。这既是住房制度的公平正义基础，又是资源配置的效率基础。现在的城市房价，产权式分房就等于财富分配，无论对什么人继续产权式分房，都缺乏社会正义和社会公平的合法性依据。
“公务员分房实际上已经不可持续。”龙隆进一步说，目前极大的现实难题是，党政机关之外，还有各类公共服务的参公职员和政府雇员、庞大数量的大中小学教师、公立医院的医生等，都是财政供养或补贴的工薪阶层。如果分房处理不好，就会增加社会不满情绪，甚至触发大的社会冲突。若要货币分房大面积覆盖或全覆盖他们，公共财政也不可持续。
三、建议用“公租房+商租房+商品房”来建构深圳的住房制度。深圳住房的理想结构大体可以分为：公租房1/4，商租房1/4，商品房1/2。
龙隆认为，这个构想中，前两项是政府的事，主要是解决基本需求；后两项是市场的事，解决改善需求，投资需求也在其中。只要基本需求的保障制度公正透明有效，市场就不会失序，改善性的需求就可形成稳定的预期。按这个比例，深圳商品房的市场还有很大的腾挪扩展的空间。
城市住房制度的核心是公租房，主要解决基本居住需要，原则是“够用就行”，主要面对暂时买不起住房或暂时不想买房的工薪阶层人士和公职人员。但也要有一个广谱结构来适应城市发展的多样性需求，可以称为广谱型公租房。龙隆具体设想分为三类：
普租房，原则面向户籍居民或有三年以上纳税记录的常住居民，平均面积50㎡；公职人员租房，原则面向财政供给或补贴的公职人员，平均面积待定；还有就是面向党政机构正职或相当级别的人员的公租房，面积待定。
“上述公租房的租价原则按房类房型和地点设定，与收入水平和住户职业职务无关。财政支付的房租补贴另设通道，可以按职业职务和收入水平设计，对人不对房。需要将房租补贴、住房公积金等统筹规划运用。”龙隆强调，在此制度的基础上，凡改善性的住房需求应该由市场解决，凡购买了商品房者均应退租。
公租房之外，针对大城市较大比例的流动人口，龙隆建议，这部分人的住房通常可由各类型各档次的商租房来解决。商品房和商租房的价格由市场决定，政府没有必要干预。
四、不建廉租房，只设廉租户。如果专门建设低成本的廉租房提供给贫困家庭，容易形成政府主导的贫民聚落，社会问题会很大。如果把同样成本的公租房划出一部分充当低价廉租房，那就是租金双轨制，有可能发展出新的寻租产品，促进腐败。
在龙隆看来，贫困家庭的住房配给是一种救济行为，采用现金房租补贴的“事实廉租户”方式，识别简单，管理容易，调整方便，还具有激励个人上进的效用。更重要的是，有利于企业参加公租房建设的激励与监管。
龙隆 深圳市决策咨询委员会委员，综合开发研究院（中国·深圳）产业经济研究中心主任研究员。
