刘国宏：释放地方活力会成为发展的关键
中共十八届五中全会讨论研究十三五发展规划，加强顶层设计，推动中国发展是近来最引人注目的一大事件。观察十三五发展规划的制订过程，如何尊重地方的首创精神，最大限度地释放地方规划的活力与动力，让五年规划成为一种自上而下、自下而上的国家建制性力量，成了一个很大的看点。
“忽悠”盲从重迭是过剩的原因
作为参与编制规划的科研人员，总结过去内地各级政府，尤其是地方政府所委托的规划编制项目案例，我们发现有四个问题值得关注和探讨。
第一，产业规划的政府越位。在过去的规划实践中，有一个倾向是地方规划纷纷效仿国家规划产业内容。这种做法导致企业进行非理性投资行为。产能严重过剩的原因在于地方规划与产业政策出现迭加效应。企业本应是市场竞争主体，但在迭加下所追求的已不是市场空间和市场利润，而是各级政府给地、给钱的迭加补贴收益。产业规划的政府越位在一定程度上造成了市场机制失效，影响了产业正常发展，上一个五年规划期间的光伏产业从膨胀到倾覆就是一个鲜明的例子。这说明政府和市场的关系没摆正，改革还有重任。
第二，空间规划的政府缺位。在空间规划编制体系中，看似庞大严密的规划体系，如发改部门主导的主体功能区规划体系、建设部门主导的城乡规划体系、国土部门主导的国土规划体系，普遍缺乏规划体系对接、有效指标约束以及深入的公共参与，使得国内各类的开发区、高新区、新区新城依然遍地开花，更重要的是，空间规划不衔接、不明晰、非法定等因素使愈演愈烈的钉子户天价拆迁等邻避效应无法得以有效处理，雾霾深重、污染泛滥等公地悲剧在过去五年不断恶性爆发。
第三，地方之间的规划博弈。在近年来开展的大量规划案例中，我们越来越感受到，地方规划以口号落实口号、以规划落实规划的现象有愈演愈烈的趋势，地方规划的目标定位盲目追求“高大上”以及规划之间发展产业相互攀比，在产业统计、文字表述上花样百出。例如，国家提出了要发展战略性新兴产业，但并没有严格统计标准，于是，各地就可以在自设统计口径的基础上，尽量提高战略新兴产业的发展目标，尽力把存量产业规划成战略新兴产业等，以此博得与同类城市的规划领先优势。
第四，地方官员任期制和规划期限不匹配的体制缺陷成为“忽悠”的来源。一般地方主要官员任期是三年，而地方官员的三年任期与五年规划期限又往往是错配的，这就容易导致一些地方政府的短期行为，愿意在规划中安排即可见效的快变量项目，而忽视教育、医疗等慢变量项目。并且，新一届政府上台往往要选择另搞一套规划、另起炉灶，以此来显示此届政府的施政理念和施政成绩。
深圳的历史经验值得总结
然而，一个值得借鉴的例子是与香港毗邻的深圳。当年，深圳实事求是制订“七五”规划，给深圳今天的发展打下了良好的基础。
深圳“七五”规划是在深圳特区建立第五年的时间节点上，深圳特区“失败论”甚嚣尘上的社会舆论大背景下编制的。当时，以香港陈文鸿博士《深圳的问题出在哪儿》为导火线，社会舆论对深圳没有以外资为主、没有以工业为主、没有以出口为主的发展模式提出了严重质疑，认为深圳就是以基建投资推动GDP快速增长，以进口指标倒卖推动服务业的发展，严重背离了国家设立特区“三为主”的初衷。
深圳“七五”规划首先回答了经济特区的新模式是什么。向当时亚洲经济的领头雁日本学习，规划归纳为经济自由、企业独立、高度开放、政策特殊四个特区特点作为发展目标。最为关键的是，规划论述了要实现这样一个目标，我们需要什么样的条件。规划认为主要有八条重要支撑条件，其中，第一条就是改革所有制结构，提出了国有企业实行民营化股份制，吸收职工个人参股。这与我们30年后的今天所推行的国企混合所有制改革主要思想是一致的。此外，第六条是建立特区的财政金融体系，提出“待条件成熟后举办证券交易所”，而事实上，在“七五”规划期末深圳证券交易所正式成立。深圳证券交易所成立这一重大决策，深刻影响了当时不足200万人口的深圳，并一直持续到今天，乃至更长远未来的城市发展。
从深圳“七五”规划和国家“七五”计划的比较看，深圳“规划”改为“计划”要比国家早了整整十五年，深圳“七五”规划的八大支撑条件均为国家“七五”计划总体思路下的积极探索，但其更加突出了“对上不盲从、对下不忽悠”的理念，根据深圳特区建设阶段特点和外在环境，实事求是地规划了深圳特区未来发展的蓝图，每一条支撑条件都成为了指导特区此后开发与发展的导向原则。这是深圳落实国家五年计划思路、落实国家特区战略和开展“先行先试”的重要体现，也是消除当时社会舆论负面效应，实现自身城市长远发展的客观要求。深圳“七五”规划所体现的思想和内容，不仅奠定了深圳城市未来发展方向和发展框架，推动了构筑有别于厦门、珠海等同时代特区城市的独特质量，而且也为国家计划和政策落地进行了卓有成效的探索。
总结深圳“七五”规划经验，需要强调的是，第一，以目标导向结合问题导向，着力解决制约当时发展最为关键的问题，超越了一定时期阶段性特征的局限，起到真正的规划引领作用。第二，开展了中央与地方的规划互动，国家规划定大方向，深圳规划真正细化落实，但也不墨守成规，结合自身发展，在所有制改革、市场体系建设等领域大胆突破。要改革还是要政策？深圳三十年前的规划已作出了一个完美诠释，以改革手段推动政策突破，以政策突破完善市场架构，以市场架构促进城市良性发展。
不盲目照搬催生了创新城市
深圳“七五”规划中粗线条、短平快的产业规划导向，没有盲目照抄国家规划“高大上”产业内容，没有盲目照搬近邻香港的发展模式，规避了政府产业规划的越位问题，规避了地方相互攀比跟从的非理性行为，为深圳后来以市场导向、企业主体为特色的高新技术产业崛起创造了良好的外部条件；与深圳“七五”规划几乎同时编制的深圳86版空间规划，邀请了国内外知名专家团队，结合深圳城市特点提出了带状组团的城市布局结构，没有盲从至今流行的块状或圆形布局结构，奠定了深圳城市低成本扩展的空间发展格局；深圳“七五”时期的主要主政者李灏同志，在“七五”规划编制期的1985年来深任市长、1986年任书记，至1993年离任，成为深圳至今任期最长的书记，保障了“七五”规划的战略思想得到一以贯之地坚持与执行，留下了非常好的历史经验。
由此看来，国家规划如何高度重视地方规划，进一步释放地方规划的活力与动力，无疑会成为一个重要的引导力，具有导向性的重要意义。如今深圳经济走出转型新路，它以创新驱动，着力调整结构，优化结构，会给宏观经济提供有力支撑。“规划森林，让树木自由生长”，这句话理顺了树木是森林之源泉的思想，如何让树木生长发育，关键在于培育市场机制而不是破坏市场机制。给地方政府创新探索、特色发展留足空间，这既是规划问题，也是发展问题。新的发展活力，既来至国家规划政策导向，也来自地方发展特色。赋予更多的公共参与机会，留出市场自主选择空间，将成为至关重要的环节。再好的规划都离不开配套体制，改革地方官员任期制，改变官员试图以规划博眼球、扭曲政绩的预期和行为，如此这般，中国五年规划体系才会成为国家建制性的力量。
本篇选自2015年11月16日出版的第23期香港经济导报
